«Что я на самом деле тут делаю?!»: зачем авторитарным
режимам консультанты

Несколько лет назад я проводила исследование в ОАЭ (Объединенных Арабских Эмиратах) и услышала интересную историю из уст молодого правительственного консультанта. Он был гражданином ОАЭ, получил степень Ph.D. в университете США, и у него были здравые идеи о реформах. Но донести эти идеи до чиновников, принимающих решения, было крайне затруднительно из-за чрезмерного присутствия высокооплачиваемых зарубежных экспертов на всех уровнях власти. Он дружил с одним из таких экспертов — консультантом из США, входившим в команду советников министра. Однажды за чашкой кофе этот консультант задал интересный вопрос, затрагивающий самую суть проблемы.

Американец произнес: «Да что я на самом деле тут делаю?!»

Он рассказал, что, по его мнению, многие его коллеги просто говорят министру «то, что он, как им кажется, хочет услышать». Его беспокоило, что по этой причине они вряд ли смогут принести много пользы. Поскольку этот американец составлял итоговый доклад с рекомендациями экспертов, он сказал своему другу: «Ты разбираешься в местной ситуации лучше и знаешь, что нужно делать. Почему бы тебе не написать то, что, по твоему мнению, должно быть в докладе, а я потом включу эту информацию?» Молодой консультант подумал над этим предложением и пришел к выводу, что министр отнесется к инициативам по проведению реформ с большей серьезностью, если они будут исходить от крупных западных консалтинговых фирм. Так они начали работать вместе, но держали сотрудничество в тайне. Позднее стало известно, что министр остался очень доволен итоговым докладом.

Эта история поднимает целый ряд провокационных вопросов помимо того, который американский консультант задал изначально. Зачем авторитарным режимам консультанты и прочие эксперты, особенно зарубежные? Приведу пример. Рынок консалтинговых услуг в странах Персидского залива вырос в 2017 году на 7% — до $2,8 млрд. «Будущее благосостояние и сложность амбициозных государственных преобразований привлекает консультантов в этот регион, генерируется огромный поток работы, из которого почти каждая консалтинговая фирма извлекает выгоду, иногда значительную», — отмечает Source Global Research. Следующий вопрос: как экспертов воспринимают в таких странах? Они и правда улучшают принятие решений на государственном уровне? Нет ли тут подводных камней, в том числе и этического характера

Чтобы помочь найти ответы на эти вопросы, я на протяжении 19 месяцев между 2009 и 2017 годами проводила исследовательскую работу на Ближнем Востоке. Основное внимание я сосредоточила на ОАЭ и других монархиях Персидского залива, где эксперты из крупнейших консалтинговых фирм и университетов, особенно западных, играют роль главных консультантов. Исследование включало в себя интервью с экспертами-советниками и правящими элитами (включая одного действующего монарха), а также наблюдения за их непосредственной коммуникацией в резиденциях высших лиц. Также я собрала качественные и экспериментальные данные о том, как население оценивает роль экспертов в работе правительства. Полученные результаты выявили как ряд возможностей, так и ряд сложностей для обеих сторон: и для экспертов, работающих на авторитарные режимы, и для правящей элиты, настроенной на проведение реформ и нанимающей себе в помощь консультантов.

Эксперты могут сыграть важную роль в рационализации процесса принятия решений на ранней стадии проекта — стадии разведки и сбора данных. Представители правящей элиты стран Персидского залива считают, что зарубежные эксперты открывают новые перспективы и вдыхают новую жизнь в проекты проведения реформ. Такое мнение отражает устоявшееся общепринятое представление о пользе экспертов: своими знаниями и подготовкой они могут помочь обосновать процесс принятия решений в государстве.

Чтобы лучше понять, в чем заключается роль экспертов, полезно рассмотреть три стадии процесса принятия решений: разведку, разработку и выбор. На стадии разведки консультанты пускают в ход свои знания, данные и опыт, чтобы идентифицировать и изучить проблемы. На стадии разработки они применяют свои знания для формирования, анализа и оценки альтернативных планов действий, в идеале действуя непредвзято (как писал Фрэнсис Бэкон, «под сухим и чистым светом»). На стадии выбора эксперты должны оградить лидера от сиюминутного порыва, импульса или любой прихоти и убедиться, что решения принимаются в результате надлежащего тщательного размышления, после взвешивания всех «за» и «против» альтернативных вариантов.

В своей работе я пришла к выводу, что ценность экспертов максимальна в самом начале работы над проектом — на стадии разведки. На этом этапе они только прибыли на место и без всякого стеснения говорят правду руководству. Они способны заметить что-то неочевидное для правящей элиты, например, скрытые барьеры, которые необходимо преодолеть, или возможности, которые нужно использовать, и подходы, которые сработали в других странах и помогли усовершенствовать какие-либо аспекты государственного управления и сферы услуг. Слова консультанта по вопросам образования в Кувейте иллюстрируют этот вывод: «[В правящих кругах] бытует нереалистичное представление, что если в школах изменить учебный план, то ученики автоматически станут лучше учиться. Сейчас [руководители] понимают, что этого недостаточно, но это осознание не снизошло на них само по себе. К нему их подвели эксперты, они постепенно доказали это данными и примерами».

Но по мере того, как эксперты привыкают к поощрениям, свойственным авторитарным политическим системам, они начинают избегать открытого высказывания свои мнения, что делает их менее эффективными на стадиях разработки и выбора в процессе принятия решений. В моем исследовании наметилась общая тенденция: чем дольше консультант работал с правящими элитами над проектом, тем более вероятным становилось его вовлечение в сомнительную систему поощрений, свойственную авторитарным режимам. Привлеченные специалисты также узнают, что их могут легко и безосновательно уволить с минимальной вероятностью восстановления в должности. Особенно уязвимы зарубежные специалисты: их могут депортировать из страны вместе с семьей. Многие обнаруживают, что конкурируют в политически непрозрачной среде, характеризующейся острой конкуренцией и высокой текучестью кадров. Соперничают также и представители правящей элиты, причем каждый располагает своей командой экспертов, бросающихся на решение похожих проблем. По этой причине эксперты часто опасаются, что могут стать козлами отпущения, когда дела пойдут не так, как было запланировано.

Столкнувшись с неопределенностью и страхом потерять работу, многие консультанты беспокоятся о сохранении собственного статуса (например, о продлении контракта) больше, чем об объективном представлении неудобной правды своему руководству. «В первый день [эксперты] излагают свое мнение, а потом им говорят: „Нет, мы хотим сделать по-другому», и они замолкают и делают, что им говорят. Они знают, что если ослушаются, то их место займет другой», — объясняет консультант по развитию бизнеса из Саудовской Аравии.

Когда специалисты уклоняются от правдивого высказывания своего мнения и не могут умерить амбиции правящей элиты, последние остаются с нереалистичными, а порой и вовсе фантастическими представлениями о том, сколько всего можно сделать за короткое время, что, разумеется, не приближает ее к рациональному решению. Показательным примером такой модели отношений служат переговоры о временных рамках проектов. Эксперты предлагают разумные сроки для проведения реформы, но лидеры требуют ускорить процесс. Консультанты несмело протестуют, но в конечном счете уступают несмотря на личные опасения. Как заметил эксперт из Катара: «Я считаю, что, находясь наедине с Ее Высочеством, я даю Ее Высочеству адекватную оценку положения дел и пытаюсь сохранить намеченные сроки. Но в какой-то момент понимаешь, кто здесь работодатель, а кто работник, и что можно ответить, когда тебе говорят: ''Нет-нет, я хочу этим летом''». В результате сроки могут стать нереалистичными, а реформы — остаться нереализованными.

Эксперты могут также непреднамеренно влиять на легитимность предлагаемых изменений. Принято считать, что консультанты не только рационализируют принятие решений в государстве, но и добавляют им легитимности. Общество с большей вероятностью поддержит государственные инициативы, в разработке которых принимали участие эксперты с релевантными знаниями, подготовкой и опытом. В странах Персидского залива обе стороны (и консультанты, и правящие элиты) склонны придерживаться такой логики. Некоторые эксперты даже выражают опасение, что способность влиять на правомерность реформ и таким образом оказывать поддержку существующему режиму могла стать единственной причиной их найма.

Как именно привлечение экспертов влияет на общественное мнение в различных политических контекстах, остается не до конца понятным. Я провела три эксперимента в университетах Кувейта с участием 648 студентов. Результаты показали, что привлечение консультантов может иметь прямо противоположный приданию легитимности эффект.

В первом эксперименте участники читают вымышленную газетную статью о гипотетической реформе, которую проводят лидеры Кувейта. По условиям эксперимента участникам случайным образом предлагали читать либо о реформе в системе образования, либо об улучшении транспортной инфраструктуры. Также случайным образом участникам предлагалось условие «привлекались эксперты» или «без привлечения экспертов». Таким образом, примерно для половины участников в статье сообщалось, что в разработке реформы примет участие команда иностранных экспертов, при этом их квалификация и опыт особо подчеркивались. Для другой половины участников эксперимента статья не содержала никакого упоминания о привлечении консультантов.

Результаты показали, что привлечение специалистов влекло за собой значительное падение правомерности реформы сразу по нескольким параметрам. Например, те, кто прочитал о привлечении экспертов, не были склонны поддержать проводимую реформу независимо от ее цели. Они также проявили меньше патриотизма, указывая на то, что любое упоминание иностранных специалистов отрицательно влияет на чувство гордости за страну.

Тем не менее эксперты подпитывают оптимизм на фоне научного и технологического прогресса. Не все результаты экспериментов, касающиеся привлечения консультантов, оказались отрицательными. Те, кто прочитал о реформе с участием экспертов, продемонстрировали более высокий уровень оптимизма относительно научного и технологического прогресса и способности людей решать серьезные проблемы сообща. Результаты свидетельствуют, что консультанты и правящие элиты правильно считают, что общество в целом ценит важность экспертных знаний. Возможно, специалисты и не придают правомерности конкретному преобразованию, но тот факт, что они добавляют оптимизма в более широком смысле в контексте прогресса, может оказаться полезным для поддержания реформы в долгосрочной перспективе.

На то, как воспринимают эксперта, может влиять его национальность и длительность пребывания в стране. Целью двух других моих экспериментов, которые также проводились в Кувейте, было определить, какие факторы влияют на то, как участие экспертов отражается на правомерности проектов в странах с авторитарным режимом. Во втором эксперименте специалисты в вымышленных газетных статьях были разных национальностей. Участникам эксперимента в случайном порядке предлагалось прочесть о реформе в сфере инфраструктуры, в разработке которой были задействованы эксперты из США, Китая или Кувейта.

Результаты показали, что национальность имеет значение: привлечение американского специалиста означало меньшую поддержку реформы опрошенными. И вопреки ожиданиям, что граждане Кувейта поддержат инициативы местных экспертов, реакция на участие экспертов из Кувейта была такой же, как и на экспертов из Китая. Можно предположить, что опрошенные лучше знакомы с консультантами из США и других западных стран и поэтому винят их за несостоявшиеся преобразования в прошлом.

В третьем эксперименте мы изучали длительность пребывания эксперта в стране. Участники снова читали вымышленную статью о масштабной реформе, и единственным отличием в этот раз стало упоминание о характере визита команды иностранных экспертов: краткосрочном («прибыли вчера») или о длительном («прожив и проработав в Кувейте 10 лет, …»). С точки зрения влияния на правомерность, результаты выявили сильное и однозначное преимущество экспертов с длительным периодом работы в стране. Опрошенные активнее поддерживали преобразовательную инициативу, выражали уверенность в успехе реформы и в необходимости самих экспертов, когда речь шла о долгосрочном сотрудничестве. Также они разделили оптимизм по поводу научного и технологического прогресса в широком смысле.

В целом, мои исследования выявили серьезные скрытые опасности, подстерегающие привлекаемых экспертов (в особенности зарубежных) при работе на руководство стран с авторитарными режимами. Консультанты не всегда делают принятие решений на государственном уровне обоснованным и эффективным и совсем не обязательно придают процессу правомерность. Работа консультантов может создать обратный эффект – сделать преобразования менее разумными и менее правомерными, даже если эксперты исходили из лучших побуждений.

Итак, упомянутые в начале этой статьи правительственный советник в ОАЭ и его друг-консультант правильно делали, задавая себе более глубокие вопросы о природе своей работы. Осознание подводных камней такой работы точно может помочь экспертам избежать их в будущем. Но могут ли консультанты сделать что-то еще для этого?

Во-первых, стоит рассмотреть возможность направить свои усилия на ранние стадии проекта и участвовать в этапе разведки. Также консультанты должны продемонстрировать решительное желание отступить, как только они почувствуют себя в ловушке характерной для авторитарных режимов системы поощрения, которая не одобряет критику.

Сообщество консультантов должно способствовать повышению прозрачности работы на авторитарные режимы, раскрывая как положительные результаты действий экспертов, так и препятствия и вызовы, с которыми консультантам приходится сталкиваться. Все это позволит исследователям оценивать роль экспертов более систематично и даст нам более полное понимание того, какие виды внешнего вмешательства с наибольшей вероятностью принесут успех и улучшат систему управления и повседневную жизнь граждан авторитарных государств. Консалтинговые фирмы часто сами проводят подобные исследования, однако из-за явного конфликта интересов этого недостаточно: нужны независимые оценки.

И наконец, как рекомендует Майкл Поснер из школы бизнеса Штерна при Нью-Йоркском университете, консалтинговые агентства должны разработать общие предписания для случаев, когда следует заключить контракт с авторитарным режимом, а когда – воздержаться. Подобные правила помогут экспертам избежать этической дилеммы «двойного назначения»: порой их экспертные знания используются диктаторами для насаждения репрессий и потенциально способны нарушить права человека. Экспертам лучше направлять свои усилия на значимые секторы экономики – здравоохранение, дороги, транспорт, образование, чем на сферы, которые ассоциируются напрямую с репрессиями, например, внутреннюю безопасность и надзор. При соблюдении этих условий консультанты смогут максимизировать потенциал своих знаний, подготовки и опыта в любой политической системе и направить его на изменение мира к лучшему.

Об авторе. Калверт Джонс (Calvert W. Jones) — доцент факультета управления и политологии Университета Мэриленда, США. Получила степень Ph.D. в области политических наук в Йельском университете, область научных интересов — государственное управление, права и обязанности граждан, социальная инженерия на Ближнем Востоке.