Управление сырьевой экономикой: что из мирового опыта стоит взять на вооружение России

На каждый пример страны, ставшей заложницей своих природных богатств, всегда найдется противоположный — государство, чья экономика зависит от сырья и при этом показывает стабильный рост. А если взять статистику по множеству стран, то обнаруживается прямая зависимость между объемом природных богатств и темпами экономического роста. Все это, разумеется, не означает, что обилие сырья — залог успеха и процветания. В последние годы экономисты с разных сторон исследовали влияние природных богатств на благосостояние наций, общественные институты и перспективы экономического роста. В частности, специалисты Всемирного банка подробно изучили ситуацию в странах Латинской Америки и Карибского бассейна, где бурно развиваются сырьевые отрасли, и в 2010 году написали об этом книгу1. Некоторые их выводы могут оказаться полезными и для России.

Достояние или оковы для экономики?

Для начала сравним, чем Россия отличается от других стран с сырьевой экономикой: каковы запасы природных богатств, насколько страна зависит от их экспорта, сколько налогов поступает в бюджет из других секторов. Мы сопоставим российские данные со статистикой по развитым сырьевым державам и государствам Латинской Америки.

Размеры запасов.

В сравнении с развитыми сырьевыми державами Россия гораздо богаче по запасам нефти и газа и гораздо беднее по другим природным ресурсам (см. диаграмму 1). Заметим, что объем природных богатств — величина не постоянная, поскольку экономисты учитывают только разведанные запасы. Высокие значения этого показателя свидетельствуют о том, что экономическая политика в большей мере опирается на природные ресурсы. От государственных институтов и стратегии зависит не только,­ как страна ими распоряжается, но и добывает ли она их вообще. Вспомним, что бурное развитие разведки и добычи полезных ископаемых в США с середины XIX века происходило благодаря законодательной поддержке горного дела и металлургии; государ­ство вело пропаганду, развивало образование и прочее. Другой пример: лесная отрасль в Российской Федерации. Объем запасов на диаграмме вовсе не отражает всех лесных угодий страны. В расчетах Всемирного банка учитывается только тот живой лес, рубить который экономически целесообразно, то есть расположенный не более чем в 50 км от дорог. Итак, мы видим, что расчетный объем природных запасов зависит и от уровня развития инфраструктуры.

Зависимость государственных доходов от экспорта природного сырья.

У России, как и у государств Латинской Америки, этот показатель намного выше, чем у развитых стран — экспортеров сырья. Отсутствие альтернативных источников доходов бюджета чревато целым рядом проблем, на которых мы остановимся ниже. В России вклад сырьевого сектора экономики в ВВП в процентном отношении вдвое выше, чем у развитых стран — экспортеров сырья: 10,5% и 5% соответственно (см. диаграмму 2). На протяжении десяти лет, вплоть до 2009 года, в России доля сырьевого сектора в доходах бюджета постоянно возрастала, и сейчас она вчетверо выше, чем в развитых странах. Этот рост подстегивали постоянно растущие цены на сырье и объемы добычи. Как и в латиноамериканских странах, доходы госбюджета все больше зависели от сырьевых денег, и ими же покрывали увеличивающиеся расходы. Впрочем до 2007 года правительству РФ удавалось сохранять значительную часть в резервном фонде. В Латинской Америке на общем фоне выделяется Чили. Хотя госрасходы здесь с 1999 по 2009 год неуклонно росли, в период рекордных цен на медь правительство накопило значительные денежные запасы. Ниже мы подробно рассмотрим, каким образом это государство смогло столь эффективно распорядиться доходами от сырьевого экспорта.

Сокращение объемов налоговых сборов в других отраслях.

Полагаясь исключительно на доходы от продажи природных ресурсов, государства зачастую ослабляют усилия по привлечению иных источников дохода. Это неизбежно приводит к еще большей сырьевой зависимости и волатильности бюджетных поступлений. Для политиков проще всего положиться на природное сырье и облегчить налоговое бремя для большей части граждан и бизнеса — ведь те видят сверхдоходы от сырья и требуют снижения ставок для себя. Таким образом сырьевая рента перераспределяется, но зависимость страны от сырьевого экспорта только усиливается за счет подобного «уравновешивания». Исследование МВФ по 30 нефтяным державам за период с 1992 по 2005 год2 показало, что те страны, которые извлекают высокие доходы от продажи углеводородов, получают меньше поступлений в бюджет за счет сбора других налогов. Для России критически важно расширять налоговую базу за пределами углеводородной отрасли. Иначе невозможно обеспечить бюджетную стабильность, так как цена на нефть отличается высокой волатильностью.

Сырьевое проклятье

Многие развитые страны обязаны своим экономическим ростом эксплуатации природных ресурсов — взять хотя бы Австралию, Канаду или Соединенные Штаты XIX века. Статистика говорит о том, что есть прямая зависимость между объемом природных ресурсов страны и уровнем ВВП на душу населения. В число богатейших государств мира входят три наиболее обеспеченные полезными ископаемыми страны — Норвегия, Новая Зеландия и Канада, а также Австралия и США с их большими запасами природного сырья (см. диаграмму 3).

Несмотря на это, ученые не перестают задаваться вопросом, а так ли хорошо владеть несметными природными богатствами? Не становятся ли они своего рода проклятьем? Ведь и впрямь, в мире есть очень бедные страны, у которых немало полезных ископаемых. По выражению министра энергетики Венесуэлы и одного из учредителей ОПЕК Хуана Пабло Переса Альфонсо, «нефть — это испражнения дьявола, в зловонии которых мы тонем». Ему вторит главный редактор Foreign Policy Моисей Наим: «Нефть — это настоящее проклятье. Не лучше для здоровья нации и природный газ, медь или алмазы». Научные исследования, в том числе и получившие широкий резонанс работы Джеффри Сакса и Эндрю Уорнера, указывают на то, что сырьевая зависимость негативно сказывается на экономическом росте стран. Однако в последнее время ученые все чаще сомневаются в правомерности использования таких эмпирических показателей, как доля сырьевого экспорта в общем объеме национального экспорта или ВВП, в качестве количественного индикатора зависимости.

Обе эти величины не дают ответа на вопрос: экономика страны не растет из-за того, что она сильно зависит от сырьевого сектора, или наоборот, она настолько зависит от сырьевой составляющей, потому что не способна развиваться за счет других секторов. А если использовать показатели, отражающие уровень обеспеченности страны природными ресурсами, такие как запасы полезных ископаемых, то окажется, что влияние сырьевых ресурсов на рост национальной экономики абсолютно положительно. Хотя факты говорят о том, что проклятья как такового в целом не существует, имеет смысл рассмотреть те аспекты сырьевой экономики, которые могут, с точки зрения экономистов, привести к нежелательному результату. Основное отличие сырьевого сектора (особенно углеводородов и полезных ископаемых) — высокая доходность.

Там, где добыча сырья не представляет особой трудности и обходится дешево, его продажа на мировом рынке приносит огромные дивиденды, намного превышающие обычный уровень доходов от инвестиций. Сверхдоходы, получаемые в периоды ажиотажного спроса на сырье, приводят к укреплению реального курса национальной валюты и отвлечению ресурсов от других областей экономики и, как результат, к подавлению других, несырьевых статей экспорта. Подобный эффект получил название «голландской болезни». Другое важное отличие сырьевого сектора: цены на сырье более волатильны, чем цены на промышленные товары (см. диаграмму 4). Со времен Джона Мейнарда Кейнса экономисты обеспокоены нестабильностью сырьевых цен и тем, какое влияние оказывает связанный с этим фактор неопределенности на перспективы экономического роста и инвестиционную привлекательность развивающихся стран. Колебания цен приводят к неравномерности валютных поступлений и доходов бюджета: поступления из сырьевого сектора гораздо более волатильны, чем из других источников. В России за десять лет, предшествовавших экономическому кризису 2008 года, доходы от продажи нефти и газа характеризовались приблизительно вдвое большей волатильно­стью, чем от прочих поступлений. Если вовремя не принимать мер, такие колебания могут вызывать потрясения в экономике. Хуже всего стране приходится, если госрасходы привязаны к сырьевым доходам и если львиную долю сырьевого экспорта составляют один-два вида товаров.

В целом, мы должны признать, что многие экономисты шли по ложному следу. Сырьевые отрасли не меньше, чем другие сектора экономики, подходят на роль двигателя роста. Негативное влияние оказывает не сырьевая зависимость как таковая, а слабо диверсифицированная структура экспорта. Значит, необходимы две вещи: диверсифицикация производства и эффективное управление бюджетными поступлениями. Успех этих мер, однако, зависит от того, насколько правительство способно проводить правильную экономическую политику. И это подводит нас к еще одному потенциально негативному фактору сырьевой зависимости — ее влиянию на качество экономических и политических институтов. Зачастую сами различия в уровне развития между богатыми и бедными сырьевыми державами объясняют качеством экономических и политических институтов. Они якобы атрофируются при обилии природных ресурсов, особенно если к моменту открытия залежей полезных ископаемых или бума цен на сырье были слабы.

Универсального подтверждения эта гипотеза не находит, но в отдельных случаях мы действительно наблюдаем крайне негативные экономические и социальные по­следствия бурного роста экспорта сырья на фоне неразвитости государственных институтов и порочной экономической политики. Cверхдоходы от экспорта полезных ископаемых и нефти и неравномерность их поступления в бюджет могут оказаться фактором разложения политического процесса — «покупки» политических сторонников, погони за госприбылями, а в крайних случаях приводить к политической нестабильности и вооруженным конфликтам. Чтобы эффективно распоряжаться природными богатствами и доходами от их продажи, государство должно убедить своих граждан в том, что оно способно мудро использовать это богатство, а не жить только сегодняшним днем. Государст­во должно получить мандат доверия, помнить об интересах сограждан и будущих поколений и соответственно распорядиться богатством. Бывает, что правительство, распоряжаясь рентой как хочет, создает привилегии для своих союзников. Но сверхдоходы от экспорта привлекательны не только для властей, но и для их ее оппонентов. В своем крайнем проявлении это может провоцировать путчи или даже гражданские войны — если выигрыш от присвоения природной ренты больше, чем затраты на организацию беспорядков.

Гораздо чаще встречается более мягкий вариант: власти направляют средства на упрочение собственных­ позиций и обеспечение победы на выборах. Объекты для финансирования выбираются в соответствии с электоральными целями: ради увеличения рабочих мест в госсекторе либо в интересах тех групп, от которых зависит победа на выборах. Но у возможности распоряжаться рентой без оглядки на оппозицию есть и положительная сторона: укрепившись в государственной должности, политик не живет одним днем, а начинает думать о будущем, требует более прогрессивных методов добычи и прочее. В условиях слабой власти все больше людей хотят завладеть долей ренты. Она — объект вожделения самых разных группировок. В результате бесконечной и бесполезной для общества возни ресурсы бессмысленно распыляются. У частного бизнеса есть выбор — гнаться за государственными деньгами или заниматься реальным делом.

Погоня за рентой может осуществляться как на вполне законных основаниях, к примеру, в рамках политического лобби, так и преступными методами — путем подкупа или вымогательства. Поскольку большая часть доходов от продажи полезных ископаемых и, в частности, углеводородов оседает в государственной казне, направить этот поток в свою сторону проще всего посредством сформированного нужным образом бюджета. Уступая влиятельным группировкам, в какой-то момент правительство начнет давать им больше денег, чем получает за счет высоких цен на сырье. Борьба за бюджетные средства происходит даже при стабильном притоке средств от сырьевого экспорта. Но при циклических колебаниях цен, помноженных на усиленное давление лобби, бюджетная политика становится хаотичной и маховик госрасходов раскручивается. Сдерживать негативное влияние «психологии рантье» в странах с ресурсно-ориентированной экономикой — непростая задача для общественных институтов и политического процесса в целом.

Решать ее помогают системы сдержек и противовесов, контроля и мониторинга, прозрачность в деятельности госорганов. Многое зависит и от способности общества выработать такую государственную стратегию в отношении использования природных ресурсов, которая осталась бы действенной и при смене власти. Страны, рационально использующие сверхдоходы от высоких цен на сырье, менее подвержены «эффектам рантье». Их политики проводят разумную и долгосрочную сырьевую политику в интересах общества. Как правило, для этого нужны институциональные и политические условия, но есть и субъективные положительные факторы. Например, уроки истории — когда в тяжелые времена страна получила в свое распоряжение не подверженные цикличности ресурсы для пополнения бюджета. Вполне вероятно, что у российского стабфонда появилось больше сторонников после кризиса 2008 года. Тогда благодаря этому фонду у правительства оказалось достаточно средств, чтобы сформировать пакет антикризисных мер.

Среди государств Латинской Америки самую эффективную сырьевую политику проводит Чили — во многом благодаря общественным институтам. Бюджетные доходы от продажи меди (которая целиком контролируется государством) распределяются прозрачно и по четким правилам. Основные политические силы страны договорились о том, что необходимо проводить контрциклическую бюджетную политику и создавать стратегические резервы за счет поступлений сверхвысоких доходов от экспорта меди. Похожим образом дела обстоят в Норвегии. Здесь рачительное использование нефтяных доходов — следствие демократии и консенсуса в выборных органах власти. Общество понимает: необходимо сдерживать госрасходы и избегать резких скачков в финансировании отдельных статей бюджета. Таким образом, залог здоровой бюджетной политики — прозрачность политических и бюрократических процедур, наличие последовательной стратегии развития экономики и общества в целом.

Политические решения

Даже если сырьевое проклятье не более чем легенда, существует множество чреватых серьезными рисками «сырьевых» проблем. Прежде всего надо разобраться, насколько опасна «голландская болезнь». Экономика, подверженная этому недугу, концентрирует ресурсы в сырьевом секторе, обделяя все остальные. Само по себе это не так плохо, потому что приносит максимальную выгоду. В принципе, с точки зрения способности увеличивать прибыль, улучшая при этом качество продукции, производство сырья ничем не уступает другим отраслям.

Точно так же, как и в любом другом секторе, от повышения эффективности в выигрыше может оказаться все общество. Сырьевые отрасли так же, как и прочие, в процессе модернизации тянут за собой и другие смежные сектора. Но слабая диверсификация сырьевого экспорта (особенно в крайнем своем проявлении) все же опасна: волатильность цен на сырье может замедлить экономический рост. Поэтому и нужно принимать меры, которые помогут смягчить симптомы «голландской болезни» и диверсифицировать экономику. В целом для решения этой задачи есть два типа мер, которые должны дополнять друг друга. Стабфонд и суверенный фонд позволяют сдерживать чрезмерное укрепление национальной валюты, снижать волатильность бюджетных поступлений и управлять долгосрочными активами. Сдерживает укрепление курса национальной валюты и либерализация торговли. Другая группа мер направлена на повышение производительности труда и конкурентоспособности товаров.

Бюджетная политика

У бюджетной политики стран с сырьевой экономикой есть две основные стратегические задачи: в условиях волатильности сырьевых доходов сдерживать госрасходы, а в долгосрочной перспективе оптимально управлять национальным богатством. По возможности надо уменьшать и саму волатильность доходов. Это можно сделать посредством диверсификации объектов налогообложения или с помощью инструментов страхования. Лучше всего, если в стратегии сочетаются все перечисленное.

Уменьшить зависимость от цикличных колебаний цен на сырье.

Расходную часть бюджета надо максимально защитить от циклов подъема и спада сырьевых доходов. Этой цели служит стабилизационный фонд: в периоды бума сырьевых цен он накапливает сбережения, за счет которых во времена спада покрываются государственные расходы. Российский стабфонд сыграл важную роль во время резкого и глубокого спада экономики в 2008 году, позволив правительству профинансировать антикризисные меры.