Индийские уроки: чему неудачная денежная реформа может
научить мир

Примерно год назад власти Индии приняли беспрецедентное политическое решение. Произошло это как раз в то время, когда страна была настроена на экономический успех. ВВП по паритету покупательной способности составлял $9,49 трлн, что делало индийскую экономику третьей по величине и самой быстроразвивающейся в мире. Без предупреждения 8 ноября из обращения были изъяты две самые крупные купюры в 500 и 1000 рупий. За одну ночь 86% наличных денег в стране стали недействительны. Все объяснили одной из самых распространенных причин — борьбой с коррупцией и незаконной деятельностью, влекущей за собой операции с наличными, которые невозможно отследить. Постепенно становились понятны последствия, и тогда я написал две статьи («Неудачная денежная война в Индии» и «Индийский опыт изъятия денег из оборота: первые уроки»), где приводится оценка этих мер и их влияния. Я оценил эти действия как плохо продуманные и исполненные и посчитал, что общие последствия будут плачевными, в особенности для бедных.

Действительно, Индия пережила значительное снижение темпов роста ВВП: на протяжении трех кварталов среднегодовой показатель находился в пределах от 7,9% до 7%, а в январе-марте 2017 года упал до 6,1%. По последним данным рост ВВП составляет 5,7%, и это снижение также отчасти вызвано действиями властей в ноябре 2016 года.

Настало время подумать, какие уроки можно извлечь из случившегося год назад. Индийский опыт пригодится политикам во всем мире, планирующим вмешательство в экономику.

Урок 1: внимательно выбирайте экспертов

У политических мер всегда есть последствия. Однако установить их прямую взаимосвязь редко бывает возможно, особенно когда последствия касаются всех аспектов сложной экономической системы. В связи с этим любым мерам экономической политики должны предшествовать следующие обязательные этапы: разработка рациональной теории, обоснование приемлемости лежащих в основе допущений и доказательство их верности, оценка экономической эффективности с учетом общих и случайных последствий, а также извлеченного в ходе схожих действий опыта. Все это непростые процессы, которыми должны руководить опытные специалисты в области экономики, бизнеса и технологий совместно с экспертами по реализации политических решений.

Когда рассматривается такое радикальное решение, как вывод из обращения ходовых купюр в стране со сложной экономической системой (как это произошло в Индии), такие специалисты обязательно должны участвовать в процессе. Вот что говорит Рагхурам Раджан, бывший глава Центрального банка Индии, пользующийся большим уважением и, возможно, наиболее компетентный в подобных вопросах человек: «Гражданам страны захочется узнать, что послужило поводом к такому решению». В своей новой книге Раджан рассказывает, что был против идеи вывода банкнот из обращения. Другой выдающийся специалист, советник правительства Индии по экономическим вопросам, по этому поводу промолчал. Он известен как противник «шоковых» реформ в экономике. Можно предположить, что он бы тоже высказался против такой «шоковой терапии», как внезапное изъятие денег из обращения.

Неясно, обращались ли индийские власти к другим экспертам относительно этих мер. Американская радиостанция NPR (Национальное общественное радио) в передаче Planet Money упомянула одного «эксперта», который, вероятно, подсказал идею реформы: это ранее никому не известный инженер-механик, ставший общественным активистом, Анил Бокил. Он представил премьер-министру Нарендре Моди план из пяти этапов для достижения «основанной на четких принципах, обеспеченной и спокойной жизни» и манифест в PowerPoint на 94 страницах.

Прежде чем принимать меры со столь серьезными последствиями, следовало обратиться за профессиональной помощью, собрать данные, провести анализ и предусмотреть механизм ведения обсуждений и дискуссий о предполагаемых последствиях. Такие процессы важно регистрировать, даже если они ведутся тайно. Так у властей появляется возможность продемонстрировать, что свое «домашнее задание» они выполнили вне зависимости от окончательного результата действий. Это долг любого демократически избранного правительства перед гражданами и будущим своей страны.

Урок 2: не стоит игнорировать основополагающие данные

Любая политическая мера направлена на благо общества. Но у каждого решения есть и обратная сторона. Создание общественного блага неизменно возлагает бремя на некоторые сегменты общества. Поэтому необходим основанный на фактах анализ затрат и результатов. Любая планируемая мера должна пройти простую проверку: если основополагающие данные об экономике в ходе предварительной оценки говорят о высоком риске неудачного исхода или значительных негативных последствиях, нужно взять паузу и прояснить дополнительные вопросы.

Денежная реформа в Индии, в первую очередь, должна была решить проблему коррупции и незаконной деятельности. Многие специалисты высоко оценили мужество индийского премьер-министра при выборе столь рискованного способа решения глобальных проблем страны. Решительность принесла общественное признание Моди и политический успех его администрации на промежуточных региональных выборах. Однако есть несколько факторов, которые нужно было учесть еще в самом начале при планировании денежной реформы в Индии. Во-первых, идея сделать 86% находящихся в обращении денег недействительными по определению должна вызывать тревогу, ведь из-за этого экономика может оказаться на грани хаоса. Во-вторых, 90% работников в Индии не трудоустроены официально и в большинстве своем получают зарплату на руки. Сложно представить себе сценарий, при котором такая отмена купюр не нанесла бы сокрушительный удар по занятому населению и экономике в целом. В-третьих, в недавно проведенном анализе результатов проверки уплаты подоходного налога доля незадекларированных доходов, полученных в виде наличных, составляет всего около 6%. Другими словами, политический инструмент был направлен не на ту цель: большая часть незадекларированных доходов хранится в виде безналичных активов. Все эти данные находились в свободном доступе и должны были заставить политиков задуматься.

Урок 3: наблюдайте за поведением людей

Как уже говорилось ранее, политические меры должны быть подкреплены теоретическим объяснением ожидаемых последствий этого вмешательства. Сам механизм реализации мер основан на предположениях о реакции реальных людей на изменения. Эффективность принимаемых мер в конечном счете зависит от точности прогнозирования такой реакции, которое, в свою очередь, предполагает комплексный подход к изучению мотивов и жизненных обстоятельств людей: каковы их желания, убеждения и знания о том, что их окружает. Необходимо учитывать, какое влияние планируемые политические меры окажут на эти фундаментальные факторы, чтобы скорректировать курс.

В случае с отменой купюр в Индии разумно было предположить, что желание людей не потерять деньги будет велико, и, естественно, они будут искать способы сдать недействительные купюры в банки. В Индии, как и во многих других странах, существуют механизмы отмывания денег и хитроумные способы обхода законов и правил. В качестве примера можно привести такую схему: чтобы не возникло повода для проверки, владельцы крупных сбережений в старых банкнотах продавали их по стоимости ниже номинальной брокерам, а те передавали их группам других людей, которые сдавали в банк меньшие суммы. Центральный банк Индии недавно объявил, что из суммы, оцениваемой в 15,28 трлн рупий ($239 млрд), которую составляли изъятые из обращения купюры, почти 99% вернулись в банковскую систему. Первоначальный аргумент в пользу реформы был опровергнут. Замысел авторов реформы предполагал оставить владельцев незаконных денег с недействительными банкнотами на руках в затруднительном положении, но эта идея практически полностью провалилась.

Урок 4: остерегайтесь цифровых «чудодейственных средств»

С повсеместным распространением мобильной связи и цифровых технологий крупные игроки рынка технологий обязуются использовать свои продукты и технологии на благо общества. Уверенность в том, что эти технологии вызовут стремительные изменения, растет. Зачастую такие изменения характеризуют и как «подрывные». У политиков возникает соблазн пропагандировать то, что способствует продвижению цифровых технологий, обещая необходимые перемены. В подобных случаях нужно удостовериться, что в экономике страны есть необходимые для внедрения технологий условия.

В Индии, когда стало ясно, что первоначальная стратегия лишить владельцев накоплений, заработанных незаконными способами, терпит неудачу, правительство предложило запасной вариант: вывод банкнот из обращения сделает страну независимой от наличных денег, а операции будут переведены на цифровые платформы, что повысит эффективность, прозрачность и рост онлайн-торговли. В конечном счете это, по замыслу авторов идеи, послужит для Индии сильным толчком к переходу в цифровой век.

К сожалению, и здесь нововведения не оправдали ожиданий. По данным Центрального банка Индии, количество цифровых операций после реформы (когда у людей не было большого выбора) резко возросло. Однако сейчас их уровень упал ниже пиковых значений как с точки зрения количества, так и суммарно. С момента реформы рост цифровых операций с каждым месяцем замедляется.

Число платежей через цифровые системы снизилось. Исключение составляют лишь платежи, проведенные через Единый платежный интерфейс – систему, которая обеспечивает мгновенный перевод средств между банковскими счетами на мобильных платформах. Следует заметить, что такое небольшое изменение в цифровой сфере могло со временем дать результат, но неясно, зачем нужно было избавляться от 86% наличных денег страны ради продвижения одной платежной платформы.

Кроме того, индийский опыт дает нам понять, почему распространение цифровых платежей не набрало обороты после вывода денег из обращения, как ожидалось. Все дело в факторах, определяющих принятие цифровых технологий. Один из них – наличие опыта использования таких технологий. Если в жизни человека ничего не изменилось, у него не появилось новой мотивации, если опыта использования цифровых технологий недостаточно, он вернется к привычным средствам.

В рамках исследования «Цифровая планета 2017: конкурентоспособность и доверие к цифровой экономике в разных странах мира», выполненного совместно с Mastercard и учитывающего степень трудностей различного характера (нормативного, инфраструктурного, связанного с идентификацией и интерфейсами), присутствующих в цифровой среде, мы составили рейтинг из 42 стран по скорости, качеству и легкости онлайн-транзакций. Индия оказалась на 41-м месте. Она опередила только соседний Пакистан. Вывод: распространение цифровых технологий не имеет смысла, если пользователи не могут быть уверены в надежности инфраструктуры. Если планируемые меры, помимо всего прочего, не уменьшают количество трудностей при обращении к цифровым технологиям, даже и не думайте, что благодаря технологиям произойдут ожидаемые перемены.

От лидеров всегда ждут проявления мужества и принятия радикальных политических решений. Однако у таких решений всегда есть реальные последствия, и проследить путь к наиболее серьезным результатам непросто. Проявление решительности в исполнении обещаний, прозвучавших в ходе политической кампании, способно дать положительные результаты в краткосрочной перспективе. Но негативное влияние на экономику может создать риски, которые нанесут вред в будущем.

Определяя политический курс, лучше все хорошо обдумать, посоветоваться с опытными специалистами и позаботиться о наличии теоретических основ и обоснования. Потерпевшая крах денежная реформа в Индии должна послужить нам предостережением.

Об авторе. Бхаскар Чакраворти — старший заместитель декана факультета международного бизнеса и финансов в Школе права и дипломатии имени Флетчера при Университете Тафтса. Автор книги «The Slow Pace of Fast Change».