Скрытые
пружины экономики

В середине 1990-х годов были обнародованы результаты единственного в своем роде исследования, проведенного под эгидой Всемирного банка. Более десяти лет (с 1982-го по 1994-й) большая группа экономистов во главе с Филипом Кифером и Мэри Ширли изучала факторы, от которых зависит экономическая конкурентоспособность разных стран. Сравнив 84 государства, ученые пришли к неожиданному выводу: качество политики, проводимой руководством страны, в два раза меньше влияет на результаты ее экономического развития, чем качество институтов. Получается, что есть вещи поважнее указов правительства, а мудрая экономическая политика еще не гарантирует процветания. Что же такое институты, какие они бывают, что влияет на их формирование и развитие, старшему редактору HBR Анне Натитник рассказал доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой прикладной институциональной экономики экономического факультета МГУ, президент Института национального проекта «Общественный договор» Александр Александрович Аузан.

В последнее время все вдруг заговорили об институтах. Давайте сразу определим, что это такое.

Действительно об институтах особенно много стали говорить в последние 20 лет. Это не значит, что раньше на них не обращали внимания. Все крупные экономисты писали об институтах, но как бы вынося их за скобки, не изучая их работу. Все изменилось, когда Дуглас Норт, нобелевский лауреат в области институциональной экономики, сказал свою знаменитую фразу: «Институты имеют значение». Вдруг оказалось, что правила, по которым идет жизнь, — причем я имею в виду не только законы, но и реальные правила — решающим образом влияют на трансакционные издержки. Грубо говоря, товар можно растаможить по-белому, по-серому и по-черному. Можно соблюдать все законы, и тогда растаможка будет очень дорогой; можно идти по грани так, чтобы не попасть под уголовное преследование, — это будет дешевле, но и риски выше; наконец, можно воспользоваться услугами черных брокеров и ввозить компьютеры как зеленый горошек. Так вот все эти правила, а также механизмы их поддержания — и есть институты. Русский язык в этом смысле не очень гибкий: слово «институты» у нас одновременно означает и организации, и правила. А это совершенно разные вещи — как, скажем, команда, играющая в футбол, и правила, образующие игру.

Правильно ли я поняла, что и белая, и серая, и черная растаможка - это все институты?

Да, конечно. Люди просто выбирают между тремя наборами правил, каждый из которых связан с разными рисками и приводит к разным последствиям. Благодаря этому выбору в стране формируется институциональная структура с определенным уровнем коррупции и степенью влиятельности закона.

Вы сказали, что институты - это не только формальные законы, но и реальные правила. Что это за правила?

В отличие от юристов, для которых набор правил — это кодекс, институциональные экономисты говорят: нам не важно, что там написано, если это не действует в жизни. Их интересуют прежде всего реальные, работающие правила, по которым строится хозяйственная практика. Существует два вида правил: к исполнению одних принуждают специально обученные люди (налоговые инспекторы, полицейские, тюремщики и даже организованная преступность), к исполнению других — общество. Вторые правила называют неформальными — их соблюдают, чтобы не быть выброшенным из сообщества. Если вы не выполните договоренности, действующие в той или иной среде, остальные члены сообщества, грубо говоря, перестанут подавать вам руку.

Как соотносятся между собой формальные и неформальные институты?

Требования закона и неформальные правила могут сочетаться по-разному: дополнять друг друга, усиливать, замещать, конфликтовать и т.д. Если инспектор ГИБДД за пересечение двойной сплошной берет не штраф, а взятку, то речь идет о неформальном институте. Но при этом он наказывает нарушителя закона — а это уже функция формального института. Деньги, полученные инспектором в виде штрафа, попадают сразу к нему, не проходя через Сбербанк, бюджет, начисление заработной платы. То есть неформальный институт фактически вытесняет формальный и заменяет его. Конечно, это отрицательно влияет на моральную атмосферу в обществе; кроме того, не пополняется бюджет страны и нет полной статистики происшествий на дорогах. И все же неформальное правило работает. Другой пример: мы торгуемся на рынке, а в супермаркете — нет. Почему? Это же не оговаривается ни в одном законе РФ. Получается, что здесь неформальное правило достраивает формальное. Между ними может быть и конфликт. Скажем, американец, увидев, что на бензоколонке не принимают кредитные карты, скорее всего, по¬звонит в соответствующие органы и попросит проверить, платят ли ее владельцы налоги. А в России человека, который стучит на соседей (скажем, они нелегально сдают квартиру), сообщество непременно осудит. У нас неформальные правила запрещают донос. А для американцев это нормальное явление: таким образом сообщество поддерживает себя как реального хозяина государства. Вот и получается конфликт: можно доносить — нельзя, принято платить налоги — не принято. Кстати, конфликт между формальными и неформальными институтами особенно характерен для России: у нас эти правила нередко оказываются взаимоисключающими. Выбирая между ними, люди зачастую предпочитают соблюдать неформальные правила, даже если это связано с нарушением закона.

То есть все наши проблемы с уплатой налогов связаны как раз с особенностями неформальных правил?

Да, это специфика неформальных правил России. В 1990-е годы наши налоговые органы консультировались у немецких экономистов. Так вот, когда немцам сказали: наша главная проблема в том, что люди не платят налоги, — они не могли понять, о чем речь. У нас не считают необходимым платить налоги и почти никто не отчисляет их целиком. Очень важно понимать историческую подоплеку этой особенности. В авторитарных государствах налог — это дань. А поскольку мы много веков жили именно в авторитарном государстве, у людей возникло естественное желание дань по возможности не платить. По этой же причине мало кому приходит в голову, что за налоги нужно что-то требовать от государства.

Тогда расскажите, пожалуйста, для чего на самом деле платятся налоги.

Когда был лозунг «Заплати налоги и спи спокойно», я все время вздрагивал, потому что налоги платят не для того, чтобы заменить снотворное. Налоги — это платеж за некоторые публичные услуги государства. Сравним, к примеру, США и Скандинавские страны. Американцам не нужно много общественных благ. Пусть будет платное образование и страховая система здравоохранения, говорят они, мы заработаем и заплатим. Люди мало требуют от государства, они готовы сами все оплачивать — поэтому и налоги должны быть маленькие. А вот скандинавам нужны общественные блага, и поэтому у них высокие налоги. Налоги — это способ оплаты услуг, таких, например, как оборона, правосудие, образование, здравоохранение и т.д. Люди должны отдавать деньги на то, что им действительно нужно. Налоговая система — великая вещь: она устанавливает соответствие между тем, что ты хочешь, и тем, что можно сделать на данные тобой средства.

Судя по всему, в России это соответствие почти не соблюдается.

Совершенно верно. Все потому, что с советских времен даже подоходный налог платит не сам человек, а так называемый налоговый агент — работодатель. Налоги изымаются у нас незаметно, и из-за этого у населения формируется ошибочное представление о том, что все кругом может и должно быть бесплатным.

Получается, налоговую систему можно будет отладить, только когда мы все начнем платить налоги из собственного кармана?

Да, пока за все платит работодатель — а он всегда стремится избежать лишних трат, — налоговая система работать не будет. А вот если бы, например, эти деньги (подоходный и единый социальный налог — это копеек сорок на рубль заработной платы) выдавали людям на руки и они сами платили государству, многое бы изменилось. Ведь когда мы оплачиваем квартиру, мы спрашиваем: если у меня не было горячей воды, разве я должен за нее платить? По поводу общественных услуг такого вопроса государству никто не задает. Другой вариант — заставить платить как работника, так и работодателя. Тогда возникнет проверяемость: когда одна сторона внесет свою часть, налоговые органы сразу же заинтересуются — а где вторая? Такое разделение позволит сбалансировать налоговую систему. Еще один возможный инструмент балансировки — целевые налоги (кстати, в развитых системах они практически не используются). Например, венгры лет за пять до кризиса позволили налогоплательщикам — и частным лицами, и предприятиям — отчислять несколько процентов своего налога на благотворительность: на поддержку детей, больных, некоммерческих организаций и т.д. Фактически это и есть целевой налог, он показывает, что люди готовы поддерживать, что для них важно. С введением таких элементов наша налоговая система стала бы более сбалансированной.

Сбалансированная налоговая система и работающая налоговая система - это одно и то же?

Не совсем. Без изменений, о которых я говорил, конечно, не обойтись, но есть и более важные, я бы сказал, фундаментальные вещи. В программе Грефа было заявлено: мы будем стремиться к общественному договору «Налоги в обмен на порядок». Это была правильная постановка вопроса. И исследования, проведенные в 2000—2001 годах, показали: чем больше люди отчисляют налогов, тем меньше они дают взяток. Оплачивая таможенные тарифы (а это тот же налог), вы могли быть уверены, что вас не прижмут к стенке и не будут требовать взятку. А вот когда такое же исследование провели в 2005—2006 годах, оказалось, что эта формула уже не работает: независимо от того, сколько человек платит налогов, из него все равно выжмут взятку. В таких условиях налоговая система не может работать хорошо. Что же изменилось за эти годы? В начале 2000-х взятки в основном брали за обход закона — в институциональной теории это называется поиском ренты. В середине 2000-х структура взяток изменилась — это уже не поиск, а выжимание ренты. Что это такое? Скажем, правоохранительные и налоговые органы с двух сторон окружают предприятие, начисляют ему налоговые недоимки и продают их предприятию либо за часть активов, либо, например, за 20% стоимости недоимок. Не заплатить — практически невозможно. Причем это может быть совершенно прозрачное предприятие, которое исправно отчисляет налоги. То есть, если мы хотя бы не вернемся к той ситуации, которая была в начале 2000-х, наша налоговая система обречена.

Как можно исправить сложившуюся ситуацию?

Прежде всего надо разобраться, из-за чего все сложилось именно так. Основная причина в том, что к середине 2000-х в России сформировались влиятельные бюрократические группы, которые и стали выжимать ренту. Чтобы расшатать их положение, необходимо отладить институты экономической и политической конкуренции. Сделать это не так-то просто, потому что — я подчеркиваю — вопрос не в том, чтобы провозгласить правила конкуренции, а в том, чтобы принуждать к их исполнению. А для этого нужны не только сильные антимонопольные органы, но и работающая судебная система. Судебная система, вообще говоря, — ключ к решению почти всех наших проблем. Как сказал один российский бизнесмен лет пять назад, «дайте нам работающий суд, и все остальное мы сделаем сами».

Да, потому что суд — это самый доступный механизм поддержания правил. Ведь, в отличие от, например, правоохранительных или законодательных органов, он приводится в действие самим человеком. Но чтобы судебная система функционировала, она должна быть грамотно устроена. В 1990-е годы, например, суды стали активно использовать для защиты прав потребителей. Дело в том, что, во-первых, судебный процесс можно было начать бесплатно — не было пошлины. При этом выгоды для заявителя могли быть очень большими: это компенсация материального, морального ущерба и т.д. Во-вторых, и это, наверное, даже важнее, заявитель мог выбирать ответчика (это мог быть продавец или производитель) и суд (можно было судиться по месту пребывания ответчика или истца). Когда в 1998 году произошел дефолт, банки мечтали сосредоточить все иски против себя в одном суде. Потому что один суд можно купить. Всю судебную систему России теоретически тоже можно купить, но это очень дорого.

Насколько быстро меняются институты и когда виден эффект модернизации?

Очень по-разному. Быстро меняются те институты, в которых устраняют какой-нибудь барьер. Тогда модернизация может занять от нескольких дней до нескольких месяцев. Так было, когда в начале 1992 года приняли указ о свободе торговли. Но ликвидировать барьеры иногда опасно. Сейчас предлагают, например, отменить проверки малого бизнеса и тем самым помочь ему. Я вам скажу, к чему это приведет. В конкуренции будут выигрывать самые недобросовестные участники рынка. Мошенничества будет через край. Восемь лет назад Нобелевскую премию получил американский экономист Джордж Акерлоф за знаменитую модель «рынка лимонов». На примере рынка подержанных автомобилей он показал: если потребитель не в состоянии оценить качество, выигрывает не тот, кто продает лучший автомобиль, а тот, кто продает худший. Потому что он всегда может понизить цену. Кстати, одна из причин кризиса, разрушающего сейчас мировую экономику, в существовании финансовых продуктов, качество которых люди не в состоянии оценить (к ним относятся, например, деривативы). Но есть институты, которые меняются долго. Например, модернизация надконституционных правил — ценностей, которые стоят выше конституции и влияют на нее, — может идти веками.

Значит, ценности - это тоже институты?

Это сложный вопрос, не все мои коллеги согласятся с такой трактовкой. Как я уже сказал, институты — это рекомендации и инструменты принуждения. Если мы говорим о ценностях как о реально действующих нормах, к исполнению которых принуждают тем или иным способом, то да, это институты.

И как ценности связаны с экономикой?

Самым непосредственным образом. Во-первых, они влияют на то, что происходит в обществе. Во-вторых, от того, какие ценности выбирает это самое общество, зависит успешность модернизации. Очень важно понимать, откуда вообще берутся ценности. Часть из них связана с опытом трудового поведения нации. Скажем, у земледельческих народов очень высока ценность стандарта: им нужно каждый раз повторять на поле одни и те же операции. У кочевников такого нет. В странах, население которых уважает стандарты (это, например, Юго-Восточная Азия), можно смело организовывать сборочное производство хай-тека.

Вы имеете в виду страны с непрерывным сельскохозяйственным производством? Россия с ее длинной зимой в этот список не входит?

Тут дело даже не в сезонности. Проблема в том, что в России шла постоянная перемена поля. А раз менялось поле, менялись и стандарты. Поэтому в России следование стандарту никогда не было сильной стороной хозяйственной деятельности. Зато у населения воспитывалась креативность, потому что все время надо было решать новую задачку: это поле до тебя никто никогда не возделывал. У каждого этноса формируются определенные наборы ценностей. И их можно либо консервировать — и тогда вы получаете традиционные пути развития, либо уравновешивать чем-то. Например, образованием. Всякий раз, когда в России пытались провести модернизацию, утверждалась высокая ценность образования. Ведь это источник технологий — а мы по своей истории нетехнологичный этнос. Так вот если к креативности прибавить знание технологий, этнос начинает двигаться вперед. Вообще изучение культурных практик — новая область институциональной экономики, ей от силы лет десять. Мы наконец поняли, что, как сказал американский социолог и политолог Самуэль Хантингтон, культура имеет значение. А культура — это и есть набор ценностей.

Видимо, на экономику могут воздействовать и религиозные ценности. Сейчас, когда православная церковь – а православие в России все-таки преобладающая религия - приобретает все большее влияние, можно ли говорить о том, что православные ценности определят вектор развития России?

Действительно, существуют исследования, которые показывают эффективность тех или иных религиозных норм для экономического развития. Однако в них иногда меняются ориентиры: великая книга Макса Вебера про духовность и капитализм, где он обосновал эффективность протестантской этики, потом во многом корректировалась социологами. Выводы Вебера не вполне очевидны, хотя страны, где распространена протестантская конфессия, на определенных этапах и правда показывают лучшие экономические результаты, чем страны католические. Теперь что касается вашего вопроса. Православие — это все-таки носитель традиционных ценностей. Ведь в православии не было реформации, хотя были, конечно, нестяжатели в XV—XVI веках, был Александр Мень в 1980-е годы. А поскольку в России практически не осталось влиятельных традиционных сообществ — их за последние 300 лет вымывало террором и войнами, — никто не скажет: нам не нужна модернизация, мы хотим идти путем наших дедов. То есть традиционный путь развития никто не выберет. Однако если церковь решится на реформацию, на внутренние изменения, возможно, она окажет какое-то воздействие на экономическое развитие страны.

Если подытожить все, что вы рассказали об институтах, можно ли утверждать, что существует оптимальная институциональная система, подходящая для всех стран, или каждому государству требуется своя система?

Это очень деликатный вопрос. Наивысшую экономическую эффективность показывают прежде всего англо-саксонские страны. Несколько меньшую — страны континентальной Европы, затем — некоторые государства Восточной Азии. Казалось бы, англо-саксонские институты — самые действенные. Но не все так просто. Попытки перенести их на другую почву нередко дают отрицательные результаты. Скажем, восточно-азиатские страны сумели найти оптимальное сочетание институтов, заимствованных из европейских и англо-саксонских систем, со своими собственными неформальными институтами. Но это удается далеко не всем: единого рецепта, к сожалению, не существует. Нельзя скопировать, скажем, японскую или тайваньскую систему и получить тот же самый эффект. Поэтому институциональные экономисты говорят о так называемой адаптивной эффективности. Это значит, что институты должны быть приспособлены к реагированию на те угрозы, о которых мы еще даже не подозреваем, которые только могут возникнуть. Вот эта гибкость и есть, скорее всего, единственный признак идеальных институтов.

Как институты могут реагировать на несуществующие еще угрозы?

Они дают нам широкое «меню» — наборы правил, которые могут защитить нас от еще не известных опасностей, позволить использовать возможности для развития и получать эффект от еще неведомых положительных тенденций. Но выбрать из этого «меню» правильные институты — задача людей. Именно люди выбирают институты.