Независимый суд: инструкция
по созданию

Есть ли выбор у российского судьи: как провести процесс, сколько времени потратить на дело, какое решение принять? Вопрос, кажется, риторический. Формально конституция гарантирует судам независимость, однако реальная практика противоречит букве и духу закона. Большинство законодательных преобразований последнего десятилетия привели, как ни парадоксально, к ограничению свободы судей. Их независимость ограничивают также бюрократическое устройство судебных учреждений и политика отмены приговоров в вышестоящих судах. Институт проблем правоприменения, входящий в состав Европейского университета в Санкт-Петербурге, в течение последних двух лет подробно изучал действующую судебную систему (авторы проекта: Вадим Волков, Кирилл Титаев, Элла Панеях, Михаил Поздняков). Специалисты института провели 28 экспертных интервью с судьями в шести регионах России, а также анкетный опрос 760 судей в пяти регионах и проанализировали, в том числе статистически, судебные решения и публикации в профильных СМИ. Ученым удалось выделить четыре основных фактора, ограничивающих свободу судей: перегруженность, непрозрачная и многоступенчатая система назначения на должность, влияние прокуратуры и влияние председателей судов, — и подробно их изучить. В итоге авторы исследования разработали ряд простых и понятных мер по обеспечению реальной независимости судебной власти. Эти меры включают в себя реформирование института председателей судов и системы назначения судей, ограничение влияния гособвинения и снижение нагрузки на судей. Рассмотрим каждую из них по порядку. Влияние председателей судов Проблема

По закону председатель отвечает за организацию работы суда: устанавливает правила внутреннего распорядка, отправляет судей на повышение квалификации и т.д. Большая часть его полномочий связана с функционированием аппарата суда: администраторов, консультантов, секретарей, технического персонала. На деле же председатель выполняет совершенно иную функцию — конт­ролирует судей и неформально управляет ими. Система отношений устроена так, что федеральные судьи вопреки конституции оказываются простыми наемными служащими, по сути, прямыми подчиненным председателя суда. В распоряжении председателя несколько рычагов воздействия, которыми он при желании может воспользоваться, чтобы на всех этапах — от назначения до выхода пенсию — держать в узде «своих» судей. Роль в назначениях. По сложившейся практике, которая, кстати, не вытекает ни из какого закона, председатель суда включается в игру уже на этапе назначения судей. Он либо участвует в заседании квалификационной коллегии, которая рассматривает каждого кандидата, либо дает письменные рекомендации. Именно он вносит представление о назначении и, более того, обладает правом не согласиться с решением коллегии и отклонить ту или иную кандидатуру. Тем самым уже на входе создается своеобразный фильтр, который отсеивает соискателей, неугодных председателю. Судьи вполне осведомлены о такой системе. По словам председателя районного суда в отставке, кандидат без рекомендации «понимает, что на эту должность наверняка есть кто-то, кого председатель суда подобрал и... на квалификационной коллегии будет отстаивать». Процедура отстранения судей от должности. Председатель суда без труда может добиться досрочного прекращения полномочий судьи. В то же время прекратить полномочия судьи против воли председателя практически невозможно. Наказания и поощрения. Около половины доходов судьи составляют премии и надбавки. Председатель может лишить его этих бонусов — хотя формально такое решение принимает руководитель управления Судебного департамента. «Мы все зависим от... отношения начальника, — признается бывший судья районного суда. — Хорошо он ко мне относится — даст премию, плохо — он мне ее урежет... Отпуск в то или в другое время — да любой вопрос: отпустит в поликлинику или не отпустит...» От председателя же зависит карьерный рост судей: квалификационная комиссия никогда не идет против его воли. Принцип распределения дел. В нескольких, весьма немногочисленных судах дела распределяются между судьями по жребию, в большинстве же судебных учреждений — председатель сам решает, кому какое дело отдать, — и таким образом косвенно предопределяет исход процесса. Например, более сложные, политически значимые и «заказные» дела он поручает «своим» судьям. Контроль организационных вопросов в суде. Практически все значимые управленческие решения принимает председатель. В частности, он должен обеспечивать техническую оснащенность суда, распределять помощников судей и секретарей, направлять сотрудников на переподготовку и повышение квалификации, утверждать график отпусков. Именно от председателя зависит нагрузка судьи и количество его помощников. Информационная монополия. Законодательство меняется очень часто, и судья просто не в состоянии уследить за всеми изменениями и разъяснениями по актуальным вопросам судебной практики. Поэтому, как считается, ему нужен «помощник» — человек, который следил бы за потоком юридической информации, фильтровал бы ее и доносил до судей. Эту роль традиционно выполняет председатель — причем информирует судей он, как правило, в устной форме. Председатель оказывается самым осведомленным человеком в суде — именно к нему обращаются судьи, когда сомневаются в толковании тех или иных новых норм. Кроме того, во всех крупных регионах председатель и его заместители монополизируют право на контакт с членами вышестоящего суда, в котором могут быть обжалованы решения судьи. Не только по статусу, но зачастую и по проис­хождению председатели суда отличаются от рядовых судей. Типичный председатель — мужчина, приблизительно 50 лет, успевший поработать в советских учреждениях и, как правило, в прокуратуре. А типичный судья — это женщина 40 с небольшим лет, занявшая свое кресло после работы в аппарате суда (см. врезку «Судьи и председатели в цифрах» на стр. 62). Решение

Чтобы оздоровить ситуацию, необходимо изменить систему назначения председателей и их функции. Вот какие меры могут помочь делу. 1. Председатель должен избираться коллективом конкретного суда сроком на три года. 2. Председателя необходимо освободить от подавляющего большинства хозяйственных и административных обязанностей. 3. Председатель и его заместители не должны входить в органы судейского сообщества (квалификационные коллегии судей, экзаменационные комиссии и т.д.). Тогда можно будет создать сис­тему реального представительства судейского сообщества, которая будет защищать и отстаивать интересы судей. 4. Следует изменить метод распространения информации так, чтобы все судьи были в равном положении. Документы и рекомендации необходимо публиковать — например, в виде еженедельного открытого письма. 5. Заработная плата судьи должна быть стабильной, не подвластной ничьему влиянию и определяться только стажем. Систему премирования и депремирования необходимо отменить. Система назначения судей Проблема

Одно из ключевых условий независимости и эффективности суда — прозрачная процедура назначений. Общество вправе знать, как происходит выдвижение и утверждение, каковы условия конкурса, какие кандидатуры рассматриваются и т.д. На практике же мы до сих пор имеем дело с «черным ящиком», механизм работы которого можно лишь пытаться разгадать. По закону федеральных судей назначает президент. При нормальных темпах ротации (выход на пенсию, уход по болезни и т.д.) судейские кресла ежегодно занимают около двух тысяч человек. Получается, что каждую неделю президент должен принимать решения по 40 вакансиям. Даже если предположить, что на одно решение уходит 15 минут, получится, что 10 часов в неделю — удлиненный рабочий день — президент должен изучать личные дела кандидатов. Естественно, это невозможно. Да и 15 минут вряд ли достаточно для взвешенного решения. В результате глава государства просто подписывает указы о назначении судей, а параллельно возникают структуры, которые, по сути, берут на себя эту обязанность. Итак, каковы этапы назначения судей? Прежде всего кандидатуру соискателя согласовывают с председателем суда, что сводится к закулисным переговорам, которые никак не документируются. Далее кандидат сдает квалификационный экзамен, на котором ему зачастую предлагают подготовить и оформить черновик процессуального документа. Как рассказывает член одной из экзаменационных комиссий, в билете может попасться, например, задание «написать макет приговора, поставленного в особом порядке, — поскольку он самый короткий и не требует особого времени». Это дает преимущества работникам аппарата суда, метящим в судьи: они ежедневно заняты именно такой работой, которая развивает формально-бюрократические навыки. Одновременно с экзаменом или после него документы направляют на проверку в правоохранительные органы. Это очень важный этап. Существует шутка: судья в России должен быть сиротой. Дело в том, что при проверке огромное внимание уделяют всем (особенно семейным) связям соискателя. Серьезным препятствием может стать, скажем, судимость дальнего родственника, который всю жизнь живет за границей и никогда не встречался с кандидатом. ­Большинство ­требований к ­соискателю также нигде не прописаны, и адвокатов, например, проверяют строже, чем сотрудников прокуратуры. Кроме того, прокуратура сама участвует в этих проверках и отфильтровывает соискателей, не разделяющих ее ценности, — скажем, адвокатов и юристов с опытом работы в частных компаниях. Далее материалы поступают в Квалификационную коллегию судей (ККС). По закону это единственный орган, который может рекомендовать судью на должность. На деле же ККС вынуждена действовать по указке правоохранителей, председателей судов, экзаменационной комиссии и т.д. Так что, по большому счету, она лишь оценивает нравственные качества и мотивацию кандидатов. Официально в состав экзаменационных и квалификационных комиссий должны входить представители общественности — однако на практике их места часто занимают судьи в отставке, отставники силовых структур и преподаватели вузов (часто тоже выходцы из судейского сообщества). Члены правозащитных организаций, адвокаты и корпоративные юристы попадают туда крайне редко, а значит, общество лишено возможности контролировать процесс отбора судей. Следующая инстанция — Верховный суд. Что именно происходит на этом этапе, до конца не ясно. Понятно лишь, что на этой стадии правоохранительные органы могут проводить дополнительные проверки. Этот этап — одно из самых темных мест во всей процедуре. И, наконец, перед тем как попасть на стол к главе государства, материалы поступают в специальную комиссию при Президенте, которая, по-видимому, и выносит «президентское» решение. Более половины членов комиссии — представители исполнительной власти; в нее входят замминистра внутренних дел, директор службы судебных приставов, заместитель генерального прокурора и заместитель директора ФСБ. То есть структуры, регулярно выступающие на стороне обвинения, подбирают для себя удобных судей. Вряд ли весь этот византийский порядок — результат злого умысла или стремления скрыть от общества, как, кем и на каких основаниях выносятся решения по конкретным кандидатам. Скорее, это следствие общего правила: когда формальные требования (судей должен назначать президент) заведомо невыполнимы, возникают технологии, позволяющие при соблюдении внешних приличий (президент подписывает указ о назначении) организовать работу бюрократической машины максимально келейно. Решение

Отбор и назначение судей жестко регулируется нормативно-правовыми актами; но помимо формальных, система обросла множеством неформальных барьеров и фильтров. Чтобы реформировать ее, можно пойти по одному из трех путей. Первый путь — скорректировать Конституцию по образцу многих федеративных государств. Большинство судей (60—80%) должны назначаться на федеральном уровне, остальные — на региональном. За счет этого система станет относительно прозрачной, а роль неформальных механизмов существенно снизится. Подобные правила существовали в 1990-е годы, однако позже их отменили. Если идти по этому пути, нужно тщательно изучить прошлый опыт. Второй путь — рассматривать кандидатуры судей должно судейское сообщество. Президент будет назначать судей, но не согласиться с решением судейского сообщества и наложить вето на конкретного соискателя он не сможет. Подпись главы государства станет формальной. Третий путь почти не предполагает пересмот­ра законодательства. Нужно лишь легализовать действующие механизмы и сделать их более прозрачными. Для этого существующую процедуру назначения судей (со всеми ее фильтрами) следует закрепить в федеральном законе. Влияние стороны обвинения Проблема

В судебном процессе стороны должны быть равноправны. Однако в российских судах у обвинения — привилегированное положение. Это проявляется во всем: в ходе разбирательства суды нередко рассматривают доказательства, полученные с нарушением закона, вместо оправдательных приговоров по тяжелым статьям предпочитают выносить условные и самое главное — выносят огромное количество обвинительных приговоров. Судьи готовы закрывать глаза на любые огрехи прокуратуры — в итоге падает качество следствия и оперативно-розыскная деятельность ведется зачастую незаконно. В административных процессах судьи принимают решения против граждан, и вовсе не вникая в суть дела. Нарушение правил дорожного движения и проведения публичных мероприятий, оскорбление полицейского при исполнении и мелкое хулиганство — такие вопросы рассмат­ривают за несколько минут, не выслушивая свидетелей и не изучая доказательств. Так же механически в большинстве случаев рассматривают заявки следователей на обыск, перлюстрацию, прослушивание телефона и т.д. В уголовных делах ситуация хуже. В 2010 году, например, через суды прошло 1,1 млн уголовных дел — в 1 млн из них участвовала прокуратура. Были оправданы всего 1649 человек — то есть приблизительно 0,16% обвиняемых, меньше, чем двое на тысячу. Для сравнения: в 2009 году доля оправданных составила 0,17%, а в 2008-м — 0,24%. В делах частного обвинения (их возбуждает, как правило, сам потерпевший без участия прокуратуры) оправдательный приговор получили 5%, то есть в 30 раз больше обвиняемых. Подавляющее большинство этих оправдательных приговоров (98%) приходятся на дела, в которых не было предварительного следствия или дознания (см. врезку «Обвинительный уклон: эффект прокурора»). Можно было бы предположить, что следствие и прокуратура выступают с обвинением, только когда дело тщательно расследовано и успешный исход фактически гарантирован. Но в этом заставляет усомниться сама цифра. Если оправданий менее 0,2%, получается, что в оставшихся 99,98% случаев прокурор прав. Но ни в одной области человеческого знания никогда не удавалось достичь такой точной экспертной оценки. Теперь разберемся, почему судам выгодно прислушиваться к доводам гособвинения и, наоборот, не обращать внимания, на защиту. Речь идет по крайней мере о трех факторах. Система оценки судей. Работу судьи оценивают по количеству (и объему) рассмотренных дел и отмененных в вышестоящих инстанциях приговоров. Отмена приговора, как считается, говорит о некомпетентности или коррумпированности судьи и может даже служить поводом для прекращения его полномочий. А поскольку прокуратура обжалует почти все оправдательные приговоры, судьи стараются их не выносить. Они знают: каждый третий такой приговор отменяется в кассации, каждый пятый — в апелляции. (Обвинительные приговоры отменяют в одном из 15 случаев в кассации и в одном из 10 — в апелляции. Речь, однако, не идет об оправдании — обычно обвинительные приговоры отменяют из-за неправильного назначения наказания, ошибок в оформлении и т.п.) Судьи предпочитают выносить решения в пользу тех, кто, как им кажется, может обжаловать дело и отстоять в вышестоящем суде свою позицию. Это государственные ведомства, прежде всего прокуратура, которые пользуются доверием судов, а также частные лица, обладающие необходимыми ресурсами. Получается, что судье всегда выгоднее встать на сторону сильного, а не слабого в социальной иерархии — и этим, а вовсе не коррупцией, в первую очередь, объясняется общественное мнение о том, что суды подсуживают богатым. Заметим, что, поскольку приговоры, расходящиеся с позицией гособвинения, часто обжалуют, их очень сложно составлять. Если в обвинительном приговоре достаточно повторить аргументы обвинения, то в оправдательном приходится разбирать каждый из них по существу. Презумпция невиновности в суде подменяется гипертрофированной презумпцией виновности: не только сторона защиты, но и сам судья должен фактически доказывать, что он не согласен с аргументами обвинения, — если же он с ними согласен, доказательств не требуется. Чтобы избежать обжалований, судьи часто проводят неформальные переговоры со сторонами. В результате, если вина не доказана, они могут прекратить дело (вместо того чтобы оправдать подсудимого), а если тяжесть обвинения предполагает реальный срок — вынести условный приговор. Один из распространенных вариантов договоренности — так называемый особый порядок рассмотрения дел (подсудимый признает вину, а суд определяет наказание практически без рассмотрения). Стороне обвинения это выгодно: не надо готовиться ни к процессу, ни к апелляции. Подсудимый вроде бы тоже не внакладе: по закону такой порядок гарантирует ему назначение меньшего срока. Но на деле в большинстве случаев приговор подсудимому не смягчают. Близость суда и прокуратуры. Суд и прокуратура работают на одной территории и нередко занимают общее здание, поэтому сотрудники прокуратуры часто встречаются и разговаривают с судьями. Более того, судье на разных процессах часто «достается» один и тот же гособвинитель. Общаясь неформально, за пределами суда, они заранее обсуждают перспективы процесса (об этом заявили 29,9% прокуроров). Поскольку судья заинтересован в хороших отношениях со «своим» гособвинителем (не хочет конфликтовать с влиятельным ведомством и предпочитает работать в спокойной атмосфере), он часто прислушивается к его мнению. Большое количество бывших сотрудников прокуратуры и следователей среди судей. По данным опроса 2011 года, 17% всех судей — бывшие сотрудники прокуратуры, 16% — бывшие следователи и милиционеры. Среди судей, специализирующихся на уголовных делах, этот процент значительно выше. Поскольку прокуратура участвует в назначении судей, она может препятствовать проникновению в систему склонных к независимости выходцев из адвокатуры или частных структур. Экс-силовики стремятся пересесть в судейское кресло, в частности, потому, что стаж работы в полиции, следственных органах и прокуратуре засчитывается как часть судейского стажа. У бывших сотрудников репрессивного аппарата, как правило, сохраняются не только соответствующие ценности, но и чувство общности; они привычно закрывают глаза на незаконные методы расследования и с пониманием относятся к огрехам следователей — ведь речь идет о «своих» людях. Решение

Чтобы изменить взаимоотношения судов и прокуратуры и за счет этого свести к минимуму давление гособвинения на судей, нужно провести некоторые преобразования. 1. Отмененное решение нельзя считать ошибочным по определению; сама по себе отмена не может служить поводом для дисциплинарных мер против судьи. Вместе с тем необходимо ввести понятие «отмена решения по основаниям, порочащим судью». Вышестоящий суд должен указывать на признаки недобросовестности (низкой квалификации, грубой ошибки) судьи в отмененном решении. И это может стать основанием для разбирательства и дисциплинарных мер. 2. Возможности прокуратуры обжаловать оправдательные приговоры следует ограничить; еще лучше — оставить это право только за потерпевшей стороной. Только тогда судьи начнут предпочитать оправдательные приговоры обвинительным и искать в аргументах обвинения повод с ними не согласиться. То есть в процесс вернется презумпция невиновности, в соответствии с которой все сомнения трактуются в пользу обвиняемого. Суд будет реже осуждать невиновных, а сотрудники полиции — применять незаконные методы дознания; у прокуроров появятся стимулы заботиться о качестве аргументов обвинения, о юридической чистоте следствия и оперативной работы. Судьи станут учитывать позицию потерпевшего, а не интересы государственного обвинения. 3. Гособвинение в суде должен представлять прокурор, осуществляющий надзор за следствием по делу. Тогда он будет заинтересован в законности следственных действий и в высоком качестве доказательств, так как в случае нарушений ему придется отвечать за них в суде. 4. Судейский стаж не должен включать в себя работу на должности следователя, прокурора или дознавателя. Адвокатский стаж, напротив, необходимо засчитывать как часть судейского стажа. 5. Бывшие и действующие сотрудники силовых структур (особенно прокуратуры и органов следствия) не должны влиять на назначение судей (входить в коллегиальные органы, участвовать в проверках и т.д.). 6. Необходимо изменить систему оценки прокуроров, представляющих государственное обвинение в суде. В частности, нельзя устанавливать план по количеству обжалований, а также считать отрицательным показателем количество проигранных дел (при состязательности сторон обвинение время от времени проигрывает). А вот исключение из дела недопустимых доказательств, представленных обвинением, и количество проигранных в вышестоящей инстанции кассаций и апелляций (но не их процент от общего количества обжалованных дел), напротив, следует считать отрицательным показателем. Перегруженность судей Проблема

Российские судьи, особенно в гражданском процессе, буквально стонут от вала попадающих к ним дел. Их нагрузка постоянно увеличивается из-за растущей активности граждан. Не все люди, однако, обращаются в суд по своей воле, нередко их туда направляют представители государственных органов, когда сами затрудняются с решением. Вопросы, которые должны решаться во внесудебном порядке (от наследования до ремонта жилья), зачастую выносятся в федеральные суды. Многое зависит и от правоохранителей: чтобы выполнить план, они открывают все больше дел, а качество доказательств при этом только падает. Кроме того, на рассмотрение одного дела у судей теперь уходит больше сил и времени: поскольку техническая оснащенность силовых структур значительно улучшилась, средний объем уголовного дела, передаваемого в суд, увеличился в несколько раз. Растет количество документов, повыша­ются требования к детализации, количество хранимых и пересылаемых копий увеличивается в разы, постоянно меняются формы отчетности и усложняются правила оформления решений. Как показывает исследование, в среднем судья рассматривает около 30 дел и материалов в неделю, то есть на одно дело у него уходит от 45 до 80 минут. Свой восьмичасовой рабочий день, с минимальными перерывами или без них, он проводит в основном на судебных заседаниях. Все остальное — в первую очередь знакомство с материалами и подготовка текстов решения — происходит либо в нерабочее время, либо в зале суда, в процессе заседания. Между тем, подготовка решений отнимает более 25% рабочего времени, а предварительное знакомство с делом — более 10%. Это значит, что средний судья перегружен как минимум на треть (то есть работает без выходных или сверхурочно). Из-за непомерной нагрузки судьи нередко покидают свой пост: почти две трети — 57% — работают меньше десяти лет. Свою работу многие судьи называют конвейером. Они рассматривают дело не столько как событие и комбинацию обстоятельств, требующие юридической оценки, сколько как комплект формальных бумаг, которые нужно правильно оформить. При таком подходе перегруженные судьи стремятся экономить силы и дискриминируют сторону, заинтересованную в рассмотрении дела по существу и юридически менее грамотную. В административных процессах все зачастую сводится к утверждению решений, принятых ведомствами вроде ГИБДД, полиции, прокуратуры. Рассмотрение таких дел занимает минуты, у сторон нет возможности высказаться, а позиция госорганов считается непредвзятой. Служебное благополучие, зарплата и карьера каждого судьи зависят от вклада в общую оценку суда — статистические показатели для оценки собирает Судебный департамент при Верховном суде РФ. Один из важнейших (при этом неформальных) показателей — способность «пропус­кать через себя» много дел большого объема, не срывая сроков и не нарушая правил оформления документации (именно такие ошибки часто служат основанием для отмены судебных решений). Из-за перегруженности судья уделяет повышенное внимание не обстоятельствам дела, а личностям подсудимых и сторон в процессе. Работая как на конвейере, судья склоняется к типизации по основным социальным характеристикам: «обес­печенная женщина среднего класса», «приличный человек», «настоящий гопник», «пьющая мать», «рецидивист», «таджик» и т.п. — что ­оказывает влияние на внутреннее убеждение судьи при вынесении приговора. Решение

Существенно разгрузить суды можно, приняв пять первоочередных мер.

1. Суды общей юрисдикции не должны предоставлять письменную мотивировочную часть решения, если ни одна из сторон не ходатайствует об этом и не собирается обжаловать дело.

2. Помощников судей необходимо наделить некоторыми процессуальными полномочиями. Например — разъяснять участникам процесса их права, истребовать документы от своего имени, изготавливать и подписывать промежуточные рабочие документы (вызовы, повестки и т.д.).

3. Следует в 2—3 раза увеличить заработную плату технического персонала (в первую очередь — помощников судей). Это снизит текучку кадров и привлечет более квалифицированных специалистов, на которых можно будет возложить реальную ответственность.

4. Нужно оптимизировать судебный документооборот. Хотя судьи почти не составляют отчетов, им приходится заполнять огромное количество бумаг, чтобы выполнить самые простые процессуальные и внепроцессуальные действия. Зачастую эти требования установлены не законом, а бюрократическим традициями.

5. Необходимо проанализировать, когда и почему государственные органы обращаются в суд и перекладывают на него ответственность за мелкие и технические решения (направляют туда граждан, вместо того чтобы решить вопрос самостоятельно). Такую практику следует регламентировать.

Независимость судебной власти прописана в Конституции РФ и других законах, но на практике это положение пока не реализовано. И причина не в коррупции или грубом «телефонном» праве, а в организационных принципах устройства судов и социальных механизмах их работы — то есть в том, что называется структурными ограничениями. Их исследование и понимание — первый шаг к изменениям. Поскольку судебная система сложна и консервативна, реформировать ее в одночасье нельзя. Но можно принять понятные и реалистичные меры, которые постепенно будут работать на укрепление независимости судей и репутации судейского сообщества.